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Comentário: Marcus Mello

lamounierO debate sobre o presidencialismo de coalizão tem sido vertebrador de uma parte fundamental da produção da ciencia politica brasileira na última década. O livro O Papel do Congresso Nacional no Presidencialismo de Coalizão aprofunda esta discussão numa direção importante: relacionando-a de forma nova à discussão sobre qualidade da democracia e do controle sobre o poder executivo.

Acredito que a principal inovação de O Papel do Congresso Nacional no Presidencialismo de Coalizão é relacionar a discussão sobre o presidencialismo de coalizão com a questão da qualidade da democracia. Até o presente esta discussão se centrou fundamentalmente nas suas relações com a) a governabilidade e com b) seu caráter democrático em um sentido restrito - se as minorias detêm poder de veto ou não no sistema político e se a delegação ao executivo reiterada na constituição de 1988 representa abdicação ou não.

O primeiro programa de pesquisas gira em torno do que poderíamos denominar "segredo ineficiente" do sistema político brasileiro. Este esforço analítico produziu conhecimento importante sobre a eficiência governativa do sistema e a resposta quase consensual depois do influente trabalho de Limongi e Figueiredo é que o executivo logra aprovar sua agenda, e não se encontra aprisionado ou é refém de interesses federativos ou localistas. Um subprograma de pesquisa que se desenvolveu no seio deste último refere-se aos incentivos e estratégias que estão na base formação e gerenciamento das coalizões. Depois das análises pioneiras de Octávio Amorim, sabemos que a formação de coalizões está imbricada em lógica complexa, e o padrão descrito por Limongi e Figueiredo só prevalece em contextos específicos, e não é garantido institucionalmente.

O segundo programa de pesquisa centra-se no déficit democrático resultante do nosso arranjo político e grande parte da discussão diz respeito ao caráter majoritário ou não do arranjo político brasileiro. Mais uma vez os achados positivos de Limongi e Figueiredo assumiram contornos normativos: se a delegação ocorre por delegação da maioria ela é por construção democrática. Reduzir democracia à majoritarismo, no entanto, é operação prenhe de riscos. É nesta linha que a contribuição do livro é mais robusta: majoritarismo significa debilidade de controles sobre o executivo. Esse potencial de abuso é que nas democracias majoritárias da antiga comunidade britânica das nações - Nova Zelândia, UK, Canada, Australia, a principal comissão do parlamento - a Public Account Committee (PAC), uma espécie de super CPI permanente encarregada das contas públicas e o General Auditor ou Comptroller estão sob o comando da oposição (no caso do Auditor, este é nomeado pela maior minoria).

Antes de concluir gostaria de fazer um duplo registro histórico: sobre a prática do presidencialismo de coalizão e sobre o conceito de "presidencialismo de coalizão".

Como sabemos, o conceito adquiriu uma formatação técnica a partir da contribuição seminal de Sérgio Abranches, de 1988, fartamente reconhecida no debate recente. Abranches chamou atenção para a singularidade deste arranjo político no plano internacional:

"O Brasil é o único país que, além de combinar a proporcionalidade, multipartidarismo e o 'presidencialismo imperial',organiza o Executivo com base em grandes coalizões. A esse traço peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, à falta de melhor nome, presidencialismo de coalizão" (Abranches 1988)

No entanto, vale a pena destacar que o a prática e o conceito de presidencialismo de coalizão são mais antigos do que o debate recente em torno da questão reconhece. A emergência deste arranjo institucional está ancorada historicamente no conjunto de inovações institucionais que se sucederam a partir da revolução de 30 voltaram-se para eliminar ou reduzir as patologias que afligiram o funcionamento do sistema político brasileiro na sua primeira experiência democrática republicas. A criação da justiça eleitoral em 1932 e introdução do voto secreto buscavam eliminar ou diminuir a fraude; a adoção da representação proporcional em 1935, com o propósito explicito de quebrar os monopólios políticos estaduais, varrer os sistemas de partido único nas unidades federativas; a exigência de partidos políticos nacionais consagrada na constituição de 1946 tinha como objetivo solapar o poder dos governadores.

Já na década de 40, Afonso Arinos percebeu que estas inovações criaram uma inovação política "única no mundo" e "muito diferente" no plano internacional. Muito antes do escrutínio rigoroso ao qual submeteu Abranches este arranjo institucional, Afonso Arinos persuasivamente apontou para as mudanças ocorridas na natureza do sistema político brasileiro:

" os partidos nacionais, a representação proporcional, os ministros congressistas, o comparecimento dos ministros ao congresso fizeram do nosso presidencialismo algo de muito diferente do que conhecemos daquele presidencialismo morto em 1930." (Franco 1949 p. 93).

A formação de coalizões - que substituíam o sistema de partido único que predominou na República Velha - e o surgimento do "voto autêntico" - ou seja, não fraudado pelas comissões de verificação - transformaram o presidencialismo no país:

"Com a revolução eleitoral, as relações do presidente da república com os governadores e com o congresso tiveram que se estabelecer em bases absolutamente distintas das conhecidas na primeira República: em bases de coligação partidária"

"O presidente foi eleito pelos votos de partidos coligados. Seu antagonista não eleito apoiou-se também nos votos de uma coligação de partidos. No Congresso ninguém sonha com a maioria do trabalhismo inglês." (P. 90)

A prática das coalizões, para Arinos, solapava o poder dos executivos imperiais:

Como se pode falar em poder pessoal, em poder tirânico do presidente em face desses fatos que estão a nossa vista? Grande tirano aquele que só se manterá legalmente na base da coligação dos partidos dentro do Congresso, tal e qual nos regimes parlamentares do continente europeu?. " (1949, p. 92)

Quatro décadas antes de Abranches, Arinos destacava as implicações mais amplas na natureza do presidencialismo brasileiro e sua natureza peculiar, por estar ancorado em coalizões. Arinos argumentava que esta inovação tornava o sistema político brasileiro mais próximo do parlamentarismo europeu do que do presidencialismo americano:

"Cingindo-se ao aspecto federal, as relações do presidente com o Congresso têm de ser na base da coligação, porque nós praticamos um sistema talvez único no mundo: o presidencialismo com representação proporcional, de onde emergiram vários partidos fortes.

...

"A situação do presidente da República e dos governadores de voto praticamente autêntico (não queremos dizer consciente em toda parte), e de representação proporcional, se aproxima mais, politicamente, dos chefes de estado do parlamentarismo europeu do que do presidente e governador dos Estados Unidos". P. 92.

O presidencialismo de coalizão - que resultava do que Arinos chamava "constituição transacional" - representava a inovação institucional que impedia o poder pessoal e o exercício hegemônico de poder a la mexicana. Introduzido na década de 30 no país, só foi amplamente testado a partir de 1946 devido ao Estado Novo. Na realidade, Arinos centrava sua análise no tipo de poder majestático e imperial que caracterizava a República Velha, mostrando como as coisas mudaram a partir de 46. Basta lembrar que Rodrigues Alves foi eleito em 1918 com 99,7% dos votos - sim , não havia oposição - e que vários presidentes decretaram estado de sítio.

Como o caso brasileiro contrasta com outros países da região? A Argentina só veio a introduzir a representação proporcional nas décadas no final da década de 60 e nunca adotou requisitos para a nacionalização de partidos. O resultado tem sido um sistema em um partido hegemônico convive com partidos provinciais periféricos, em padrão inteiramente distinto do brasileiro. A agenda de pesquisa sobre o presidencialismo de coalizão muito se beneficiaria caso adotasse um foco explicitamente comparativo no âmbito regional.

A mensagem principal que O Papel do Congresso Nacional no Presidencialismo de Coalizão nos traz é que o nosso presidencialismo de coalizão não nos livrou das mazelas do majoritarismo, como imaginou Arinos. Se evitou a mexicanização da política no país, produziu um sistema de incentivos em que os controles horizontais são debéis e o fantasma do executivo majestático ainda permanece no horizonte.


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