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Comentário: Lúcio Rennó

Lucio RennoO livro traz uma contribuição interessante e nova para o estudo do Poder Legislativo no Brasil. Sua principal inovação é teórica: trata-se da proposta de ir além de se pensar e debater o Congresso Nacional a partir da discussão sobre governabilidade e incluí-lo em uma discussão mais ampla, sobre a qualidade da democracia.

Esse debate recente sobre o regime democrático e seu funcionamento vem sendo cada vez mais adotado como modelo analítico e comparativo sobre o estado da democracia no mundo e é aplicado com sucesso ao estudo de países de democracia consolidada, nova e em criação. Sua versatilidade comparativa, ao definir dimensões teóricas e categorias analíticas aplicáveis a qualquer regime democrático torna o conceito versátil. Portanto, é um conceito que viaja bem através de fronteiras espaciais. Além disso, por apontar o que se deve observar e como cada uma dessas categorias é definida, sua precisão conceitual não é perdida com a transposição do conceito para realidades distintas. Assim, não há estiramento conceitual (conceptual stretching), fato recorrente na tentativa de adaptação de conceitos e teorias a distintas realidades históricas. Enfocar o Poder Legislativo dentro dessa discussão teórica mais ampla e rica insere o estudo do Congresso Brasileiro em uma proposta comparativa clara e de amplo escopo, algo que é bem-vindo.

Além disso, outra vantagem teórica da proposta teórica de Moisés, explicitada em capítulo introdutório por ele elaborado, é a ênfase na discussão sobre representação política e as idéias de accountability horizontal e vertical. Chamar a atenção para essas duas questões oferece um arcabouço suficientemente amplo para inserirmos o debate sobre o Poder Legislativo em um maior, sobre as limitações e vantagens das escolhas institucionais que fazemos em nossas democracias. Fica claro no trabalho de Moisés que estudar o Poder Legislativo é estudar a democracia. Esse ponto não transparece de forma tão óbvia em estudos anteriores. Talvez por que o ponto em si seja suficientemente óbvio! Mas, mesmo assim, é importante destacá-lo e colocá-lo em perspectiva, algo que Moisés faz neste livro. Contudo, cabe aqui uma pequena ressalva: se os capítulos empíricos que enfocam políticas públicas nas áreas de segurança pública e violência, relações internacionais e tratados internacionais apontam para uma baixa participação do Legislativo, isso pode ocorrer por algum viés de seleção nas políticas escolhidas. Por exemplo, estudos anteriores de Leany Lemos e Paolo Ricci, sobre a produtividade legislativa, indicam uma forte atuação da Câmara dos Deputados em questões sociais. Tese recente de Fábio Gomes defendida no programa de doutorado estabelecido pela parceria IESP e CEFOR confirma a atuação destacada no Legislativo na produção de políticas na área social e, principalmente, de saúde, mas também em outras áreas. Na verdade, esses estudos tendem a apontar para um Congresso Nacional mais produtivo e influente. Claro, os estudos de caso feitos pelos diversos colaboradores de Moisés apontam para limitações específicas da atuação do Poder Legislativo, mas estas precisam, também, serem colocadas em perspectiva com o desempenho do legislativo em outras áreas.

O último ponto que merece destaque, e isso não é contraditório com a afirmação acima, embora possa parecer, é justamente a postura crítica do presente livro acerca da contribuição do Poder Legislativo, à excessão do capítulo sobre CPIs. Se a iniciativa de propostas do legislativo é baixa e se o Congresso se ausenta dos debates sobre segurança pública, isso é digno de nota e de crítica. A maioria da literatura recente sobre o Poder Legislativo sente uma necessidade de protegê-lo de críticas. Isso se percebe em uma produção que busca cada vez mais evidências de uma atuação propositiva e inovadora do Congresso. A expressão máxima dessa postura está explicitada em trabalho recente de Figueiredo e Limongi, que argumentam que a própria divisão entre Executivo e Legislativo é artificial e que uma separação entre maioria e minoria seria mais adequada. Nessa visão, não há agendas distintas entre Executivo e Legislativo e sim entre uma maioria que governa e está distribuída pelos dois poderes, e uma minoria que busca colocar em cheque as decisões dessa maioria. Assim, o Brasil seria igual à Alemanha, Inglaterra ou Estados Unidos ou qualquer outro regime baseado na divisão entre minoria e maioria. Haveria, pressupõem-se, confluência de preferências entre os membros da maioria e estas não seriam cortadas transversalmente por disputas entre os dois poderes. Obviamente, há diversas evidências de que esse processo não ocorre de forma tão automática no Brasil: as recentes crises internas na base aliada de Dilma Rousseff, com fortes dissidências de aliados em algumas votações, sendo a do Código Florestal a mais visível mas não a única, não me deixa mentir. Há espaço maior, no caso de coalizões heterogêneas e amplas como as do Brasil, para o uso de outros instrumentos de construção de consenso, como a distribuição de cargos e a execução de emendas orçamentárias, e para a erupção de discordâncias internas na base com maior frequência e intensidade. Óbvio, tudo é questão de intensidade e freqüência, mas uma hipótese plausível é que tanto no que tange a intensidade das divergências e sua frequência, a “maioria” encontra mais dificuldades para se manter como tal em nossa configuração institucional do que em outras. Assim, há mais espaço entre nós para o impacto de influências individuais do que institucionais nos resultados últimos do sistema político. O livro organizado por Moisés reabre a necessidade de fomentar uma visão crítica acerca de nosso sistema político, e o faz de forma construtiva.


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